平成16年当時、イラク特措法における非戦闘地域についての国会質問に対して「自衛隊が活動している地域が非戦闘地域」と首相が答弁、大きな議論となりました。地域福祉の分野にも同じような話があります。
最近、「日常生活圏域」という言葉遣いに置き換わってはいますが、かつては、「包括圏域は地域包括支援センターが担当する区域」と定義する本末転倒とも思える向きがありました。今でも、地域における「保健福祉」圏域、圏域内人口の「平準化」、「介護保険事業の」日常生活圏域、「地域包括支援センターが」地域包括ケアシステムを構築、・・など「サービスを施す側」の目線で取組みが進んでいる感があります。
住民のニーズ、課題、意思よりサービス提供の「仕組み」が先にありきで「サービスを受ける」地域住民には理解が難しいのです。これでは、地域住民の協力、理解を得るのもなかなか難しいと言えます。
吉田康人が地域福祉の単位に問題意識を持つようになったきっかけは、(実際にはもっと前からかも知れませんが残っている記録上、)故・岩間伸之大阪市立大学大学院教授の下記ご発言です。以来、「地域包括ケアシステム」、「日常生活圏域、包括圏域」、あるいは、「地域包括支援センター」の設定・設置単位について各方面と議論を重ねてきました。同発言を受けての区長、区役所保健福祉担当課長、同課長代理の発言要旨も含め、書き留めておきたいと思います。一部ではあろうと思うんですが、吉田康人の調査能力ではこれが限界です(笑)。
要するに、厚生労働省の全国一律的な机上のイメージ、予算の都合、あるいは、前例踏襲で思考停止せず、各市町村において自律的に、ご高齢者の福祉ニーズの視点、また、それを支える地域の担い手の視点で、地域福祉の単位を考え、議論し、そして、構築する必要があると考えます。
その際、福祉行政、防災行政、教育行政、地域コミュニティ行政それぞれの単位がバラバラで地域住民がそれに翻弄されることがないよう、縦割行政に横串を刺すことができるトップマネジメントは大きな役割を果たさねばなりません。
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＜「住吉区地域福祉専門会議」(平成25年9月2日(月))より抜粋＞
〇吉田区長
(前略)
もう１つは、今、ＣＳＷの話が出てきてその単位なんですが、大阪市の場合は、小学校区で１地域活動協議会という形でずっと来たと。連合振興町会もそうなんですけど、私の個人的な印象としては、単位としてはやっぱり小さいかなというのがあるんです。小さい大きいというのは個人的な見解も含まれているんでしょうけど、現状、小学校区単位でいくと、住吉区の場合は１万人プラスアルファ、イコール１地域活動協議会というエリアになると。今、副区長のほうから提案した中学校2校区ということになると、大体3万人から4万人で１つのエリアという考え方で進めることに基本的になります。地域福祉の単位という考え方でいったときに、適切な規模というか、どういう人数的な規模の単位で考えたらいいのかということも、2点目として悩ましいポイントなのでそのあたりについていろいろアドバイスいただければと思います。
〇岩間教授
(前略)
あと、区長のおっしゃる2つ目の質問からということになりますが、そのときに単位としてどう描くかとなってくると、１つの基本ユニットとして僕が考えているのは、中学校区だろうと思うんですね。中学校区は1つの単位として、大阪市でいう包括圏域です。大阪市でいう、これは２中学校区ぐらいになっていますが、1つか2つないしの、現実的に言うと、包括エリアを1つのユニットとして、その下に小学校区単位で2つ、3つの小学校区がそこにあるのかどうか。従来の大阪市の施策でいうと、中学校区というのはあんまり言ってこなかった単位では、区長がおっしゃるとおりだと思うんですね。だけど、そこでもう１層、今までやってこなかったんだけど、そこに中学校区という枠をはめていくという形でシステムを描く、その中学校区にここでおっしゃっている専門職の人たち、あるいは、新しい事業でいう相談支援員かもしれないけれども、そこに配置をするということですね。そのエリア内にです。だから包括エリアということなんですが、そこに配置をすることで、そこに地域を基盤としたソーシャルワークの実践の1つの単位としてそこに描けるかどうか。これは、大阪市としたら新しい試みではあるんだろうと思うんですね。区と実働的に小学校区単位との間にもう１層、きちんとそこに機能できる、あるいは、地域の人たちと一緒に活動ができるような単位として中学校区のところに描けるかどうか。もうその時点で、高齢者の枠をほんとうの意味で外し、子育て領域から障がい者の自立支援から、そこで生活というところを基礎に置いた絵描きができるかどうかということだろうと思うんですね。だから、そこに27年4月から、住吉で新しい事業を、これはやらなきゃいけないわけだから、そこを想定した上でこの絵描きができた時にこれで持つかどうかという話については少し検討の余地はあるのかなと思いますね。ほんとうに覚悟を決めて対象枠を外せるかどうかということですよね。そうなってくると、それをやるしかないとなってくると、1つの、区長のおっしゃる単位ということで言うと、中学校区を１つのエリアとしてどんな絵描きができるかということになってくるのかなと思います。
(後略)
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＜「住吉区地域福祉専門会議」(平成29年2月23日(木))より抜粋＞
〇岩間教授
(前略)
その上で、今のこともそうなんですが、少しだけ何点かお話をさせていただこうというふうに思います。 実は今後の国の動きでいうと、住民に身近な圏域ということを厚労省は使い始めていまして、それは中学校区よりも小さな小学校区、そして小学校区よりも小さなエリアをイメージをさせるような動きがあるんですよね。これも最近ですが、さらに住民に身近な圏域という言葉があるんですよね。それは小学校区の場合もあるだろうし、それからもっと小さな自治会、町会、これは地域によって違いますが、それから班とかそういったようなより小さなエリアを想定する流れ、小地域化の流れというのはあるんだろうと思います。だだ、大阪市の場合は、いわゆる政令市型とか大都市型のものを描いていかざるを得ないというところがあるので、一番上のところは小学校区ベースでという話で、ここをどう強化していくかということだろうと思うんですね。 今ご質問した意図というのは、区レベルのものは、これはこれで課題はいろいろあると思いますが、その間の層、これをどういう形でこう設定するのか。小学校区より小さなエリアを一番上に置く、それから区を下に置くということ。これ自体も、これまでは従来、上に市があって、下におりてくるようなことだったんですが、大事なことは、この一番小さなエリアが主体になるというこの主体の感覚という部分で、 この一番小さなエリア、ここで言うと小学校区や地活協のエリアで、本当の意味で地域の課題を地域で解決していけるような仕組みをつくるために、中学校区のレベルなり、区役所なりがそれを後方支援できるかということだろうと思うんですね。区はこうやるから後は小地域でやってねという流れではなくて、やはりボトムアップであるし、一番の軸になるのは、一番小さな住民に身近な圏域ということを設定するかは議論はあるにせよ、そこが主体となって動きやすい形にするために区役所はどう変わらなきゃいけないのか、中学校区はどうあるべきか。今の非常に曖昧なことはよくわかりますが、そこの、この間の層が大事やと思いますが、そこがどういう形で機能するかという絵描きに今後やっていかなくちゃいけないということだろうと思うんですね。区がどうあるかではなくて、小地域がどうあるかということ。だから、その意味では何度もおっしゃっていた小地域計画というのが、やはり、今後は大事になってくることは当然のことかなというふうに思います。 なので１つの大きな話で言うと、そこのエリアの設定ということ。となってくると、 第2段目のところなんですが、相互に連携と専門職によるバックアップとあるんですが、これ、イメージの話ではなくて、どういう形でバックアップをするかというのを詰めていかなくちゃいけないということだろうと思うんですね。小地域福祉計画を書くにしても、具体的に一番上の第１段目のところの小学校区のみなさんだけであとは頑張って、常駐支援相談員がいたとしてもあとは地域の課題は地域で解決してがんばってねという距離のあるバックアップではなくて、もっと積極的にアウトリーチをしていくバックアップの絵を描いていかなくちゃいけないということだろうと思うんですね。絵を描くだけで自然と支え合う仕組みなんてできないので、それを積極的に専門職、 ここで言う専門職というのは誰なのかという話なんですよね。ほんとにCSW だけでいけるのかどうか、地域見守り相談室だけでいけるのかどうかということも含めて、じゃ、包括は、ブランチは、社協はどうかんでいくかという、誰が専門職で、バックアップはどうするのかという話で、ここがアウトリーチで中に入っていけるかどうかということだろうというふうに思います。なので、ということを想定して、この2段目の絵描きを、 今後より成熟していくという発想が必要なんじゃないかなというふうに思います。 となってくると、ここの区役所の役割や機構をどうするかという話で、本当の住民の生活に目線を置いた形、法律に合わせた形ではなくて、それは構造をどうするかというような。大きな話になりますが、これ、区役所の改革というと ころも視野に入ってくるのではないのかなというふうにこう思うんですよね。だから、 全ては、地域の小さなエリアが動きやすい形にするために、専門職のみなさんも、地域住民のみなさんも、民生委員さんも含めて、やはり、そこを軸に構造を見直していくという起爆剤になるぐらいのインパクトのあるものではないのかなというふうには思っています。
(後略)
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＜「大正区地域福祉推進会議」(平成30年9月12(水)より抜粋＞
〇吉田区長
(前略)
ふたつ目は横串、慣れない言葉になりますけれども、縦串のマネジメントについてでございます。みなさまにお配りしております「大正区地域福祉ビジョン」の冊子は地域住民一人ひとりの福祉を守るために作成いたしました。これを実現するためには住民本位のマネジメントが必要です。決して縦割り行政、そして、後ほど説明いたしますが、横割り行政の弊害を生じさせてはなりません。今後は地域福祉ビジョンに関わる大正区役所としての施策決定は全て、区長と保健福祉センター所長でもあります副区長とで行っていくというガバナンス、マネジメントの体制を確立いたしました。具体的には、特に区役所におきましては、市の健康局に紐づいた関係にある部署と福祉局に紐づいた関係にある部署とが連携不足になりがちでございます。今後は、市の局の体制によらず、この地域福祉推進会議の場を通じて、地域包括ケアを含む地域福祉にかかわる専門的議論の一元化を進めてまいります。縦割りとは別の横割りという問題もあると考えております。厚生労働省から大阪市に至るまで、推進の視点が支援サービスの提供者側に偏っているのではないかと危惧しております。大正区地域福祉ビジョンがうたう「誰もが安心して暮らせる地域、みんなが生活をともに楽しめる地域」をめざすには、まず、地域住民が中心の見守り活動により、地域住民のニーズが掘り起こされなければなりません。「大正区地域福祉推進会議」概念図、あるいは、ほかに大阪市福祉局が描いた2枚の図をご覧ください。全てに共通して言えることは、一方で、主たる専門的相談支援機関同士の連携を進めながら、もう一方で、支援サービスを受ける側である支援が必要となる人々とそれを取巻く地域住民との地域連携を進めなければならないということす。いかに適切な図を描くのかということにつきましては区役所でも検討しているところでございましてもっといい図を描いていきたいと思っておりますが、いずれにいたしましても、より良い包括支援体制のシステム作りを頑張っているところでございます。大阪市では伝統的に、地域福祉活動を小学校区単位で行ってまいりました。こうした小学校区単位の活動と医療・介護・福祉の事業者との連携が「たまご」の上と下が合わさったようになった時に、真の地域包括支援体制、真の地域福祉ビジョンの推進が完成すると考えています。
(後略)
〇吉田区長
(前略)
三師会を初めとする支援機関につきましては、区をひとつの圏域として、区をひとつの単位として、そのようなネットワークを構築しつつあると。しからば、地域側はどうかと言うと、現状といたしましては、地域包括支援センターないしはコミュニティーソーシャルワーカーを中心とする包括圏域が中心となって、区民のみなさまのニーズであるとか課題を把握していくということになっています。大正区にはその包括圏域が2つあります。サービスの供給者側は区を１つの圏域と している一方で、地域単位では10の地域がある。さらに、包括圏域が2つあるいうふうに非常にアンバランスになっています。今後、包括圏域のありかたはどうすべきかということも、短期間でしっかり議論をして、可能であれば次回、私どものご提案も含めて、委員のみなさまから圏域のありかたついてご意見いただけるような場をもてるように考えております。
(後略)
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＜「大正区地域福祉推進会議」(令和2年9月4日(金))より抜粋＞
○吉田区長
(前略)
その大きな意味は、従来、あまり意識されていなかった小学校区ごとの 10 地域を基本的な単位にすると。これは地域包括支援センターの運営協議会の時に申し上げたのですけれども、そこで書き換えているのですね。ですから、地域ケア会議とか地域包括支援センターとか見守り相談室とか、地域まちづくり実行委員会(地域活動協議会)はそうなのですけれども、こういった事業体の活動を小学校区ごとの 10 地域を単位に全体を見直していくということをより明確に示した図になっていて、冒頭、私が申し上げましたように何が大きく変わったのという点で言うと、今までの地域支援システムのイメージ図では、地域福祉の単位をあまりこう意識していなかったと。この「地域レベル」と書いてあるこのレベルが一体どこの範囲のことなのかっていうのをあまり意識しない図でした。新しい図では、小学校区ごとの10 地域を基本単位として地域福祉を積み上げていくという形になっていて、そこが一番大きな変更点であり、これからの具体的な制度設計につながっていくところであると考えております。
〇吉田区長
(前略)
新しい地域福祉ビジョンのポイントは何かということなのですけど、このイメージ図は描き直しますが、やはり、10 地域ある小学校単位の地域を中心に地域福祉をしっかりやっていこうということに集約されるのではないかと考えております。ひとつには、ポイントを絞って区民のみなさんも入れて今後議論をしていきたいと冒頭申し上げましたけど、地域福祉の単位と、そして、包括的な地域福祉サービスの根拠になります住民ニーズの把握をどうやっていくのかっていうのが、大きなポイントになります。さらに、もう一つのポイントは、地域福祉の担い手がとても今、深刻な状況にありまして、専門職や専門家のみなさん、診療所や福祉事業所のかたがた、あるいは、ＮＰＯ、企業といったプレーヤーのかたがたを、小学校ごとの単位で如何に連携していただくかっていうことになります。そうした観点から申しますと、区の社会福祉協議会が、10 地域ごとに地域支援会議をやっています。各地域には、地域社会福祉協議会というのもあります。一方で、区内を半分ずつ担当する2つの地域包括支援センターが、地域ケア会議でもって、個別の事案についての検討をやっているというのが現状です。私としては、地域包括支援センター運営協議会とまた議論しないといけないと思っているのですけれども、この両者(地域支援会議と地域ケア会議)を統合した形で、10 地域ごとに地域のニーズを把握して課題を見出していくというような仕組みに変えていけないと思っています。現時点、データの把握・集約については 10 地域ごとにやる形になっているのですが、もっと進めて、議論する仕組みを10 地域ごとにつくれないかと考えております。そこで、できれば次回あたりに、住民側の、あるいは、地域団体側の代表である区社協の会長や役員のかたにもできれば来ていただいて、この議論に参画のうえ実情を話していただくのがいいと思っていますので、鈴木委員長とよく相談させていただいて次回の展開を考えます。
(後略)
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＜「大正区地域福祉推進会議」(令和3年3月12日(金))より抜粋＞
○吉田区長
(前略)
今日の議題は二つでございまして、
(中略)
それからもう一つは、先般よりご議論をいただいている地域福祉の4年間のビジョンでございます。こちらにつきましては、仕組みはできましたので、これから仕組みをどのように回していくのか、例えばですけれども、地域包括支援センターでやっていただいている地域ケア会議や、区社協でやっていただいている地域支援会議を一本化していくというような大きな事業になります。引き続きみなさまがたのご尽力を賜って、数年かかると思いますけれども、一つ一つ実績を残していくということが必要になってまいります。
(後略)
〇保健福祉担当課長代理
(前略)
続きまして、「地域包括支援センター運営協議会」でございます。こちら運営協議会、実績については協議会の開催、広報紙への掲載実績を記載しております。 今年度の課題につきましては、地域包括支援センターが高齢者に対して適切に支援していく ためには、まずは相談窓口であります「地域包括支援センター」の認知度を高めるとともに、 包括圏域のありかた、大正区の地域包括ケアシステムに関する課題解決に向けた協議をする必要があるということでございます。大正区内、2つの圏域ではございますけども、大正区といたしましては小学校区 10 地域です。10 小学校区ごとに福祉課題というものがあるのではないかという考えかたに基づきまして、それぞれの小学校区に対しての福祉課題ということを取りまとめ、地域の役員のみなさまも含めてこの課題について考えて、協議会の委員のみなさまからのご意見をいただきながら、この課題の検討を進めていくことと考えております。
(後略)
〇保健福祉担当課長
(前略)
「地域支援システム（大正区地域まるごとネット）の変更点 1」ですが、「小学校区福祉委員会(仮称)の設定」です。これは、高齢者を対象にした地域包括支援センターが開催している地域ケア会議と大正区社会福祉協議会、区社協が開催している地域支援会議とを統合し、地域の福祉部門の活動内容も含めまとめて議論ができるものにしたいと考えております。これまで、大正区では様々な福祉分野のニーズに対しまして、地域の個別のニーズを地域と福祉の専門職とが連携・協力して支援してきたところでございます。これからは、これまでの支援に加え、地域と福祉の専門職とが話し合い協働していくことができるように設定していきたいと考えております。これを有効に機能させることで包括的な支援体制や住民主体の地域のまちづくり、地域づくりを育めるように取り組んでいきたいと考えております。2 ページのほうに移ります。変更点の 2、「地域支援総合会議（仮称）の設置」です。今回の改定で、前述で説明しました「小学校区福祉委員会（仮称）」を各小学校区単位で実施することで、各地域での小学校区福祉委員会(仮称)や区社協が受託している要援護者の見守りネットワーク強化事業など、多くの事業の中から抽出した地域課題を集約し、今までに十分に行えていなかった区全体の福祉課題として検討・協議を行う地域支援総合会議(仮称)を設置したいと思っております。課題の解決に向け集約・分析・検討を進めていきたいと考えております。その内容につきましては、地域福祉推進会議にご報告し専門家等みなさんからのご意見をいただくことで、課題の改善につなげていきたいと考えております。また、区全体として捉えていく課題などの内容につきましては、さらに区政への提言としまして区政会議にもあげていき、フィードバックも行える体制としたいと考えております。ただ、小学校区各 10 地域におきましては、各地域の状況が違うと考えております。大きな方向性はここに示しておる中で進めていきたいと考えておりますが、やはり、各地域にあった取り組み、体制というところを考えて進めていく必要もあると考えております。区役所としましては、特には区社会福祉協議会となりますが、その他関係する機関も含め連携、調整し、新たな地域支援システムの円滑な構築に向け、進めてまいりたいと考えておりますので、よろしくお願いします。
(後略)
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